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Chris Freeman, The ‘National System of Inovation’ in historical perspective – Resenha critica


Organização do Mercado Internacional de Tecnologia – PPED/UFRJ – 2011

Chris Freeman, The ‘National System of Inovation’ in historical perspective, Cambridge Journal of Economics, 1995

  I. Resenha analítica

a) Tema e objetivo do autor

No artigo em questão, o economista Christopher Freeman apresenta a noção de Sistema Nacional de Inovação (National System of Innovation – NSI) e sua importância elementar para a avaliação das políticas de desenvolvimento e de inovação. O autor demonstra como a inovação econômica numa dada sociedade deve ser abordada de maneira sistêmica e histórica permitindo identificar elementos relevantes relativos à sua origem, bem como avaliar seus resultados concretos. Desta maneira o NSI, segundo Chris Freeman, é essencial para realizar uma análise econômica – ao contrário do defendido por vários autores, os quais enfatizam a ‘globalização’ como meio único, dominante e motor do desenvolvimento econômico. Registrando-se numa tradição neo-schumpeteriana, Freeman enfatiza a importância do sistema educacional e das relações que estabelecidas pelas firmas industriais com outras firmas,  governo e instituições tecnocientíficas.

b) Metodologia utilizada

A metodologia de Freeman é, sobretudo, histórica. O autor analisou empiricamente a evolução das  concepções de desenvolvimento e origens da inovação através da extensa bibliografia que utilizou para embasar seu argumento.

A primeira parte do artigo refere-se à obra de Fridriech List, “National System of Political Economy” (1841), afim de ilustrar a lucidez do austríaco sobre aquilo que posteriormente Freeman nomearia NSI. Freeman faz uso, no primeiro momento, de um estudo comparativo-histórico entre Alemanha e Inglaterra para explicitar o desejo alemão de atingir o nível tecnológico da Inglaterra correspondente ao período pós-revolução industrial .

Na segunda parte do artigo, ainda utilizando-se de uma abordagem histórica e empírica, expõe uma tabela que apresenta as estimativas de gastos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), entre 1934 e 1983, nos Estados Unidos da América (EUA), Europa,  Japão e União Soviética para comprovar o papel específico da P&D nas firmas. O autor reconhece o problema metodológico de uma comparação exclusivamente baseada nos gastos de P&D e admite a necessidade do uso de parâmetros complementares à análise.

Em seguida, ao comparar mais especificamente as diferenças entre os Sistemas Nacionais de Inovação, Freeman faz novamente uso de três tabelas comparativas:

  • A primeira ilustra os contrastes entre os NSIs do Japão e da União Soviética em 1970. Tal tabela compara os gastos em P&D derivados do PNB (dos quais isola os gastos militares), a proporção de P&D e sua integração na firma, a abertura internacional, entre outros.
  • A segunda releva as divergências dos NSIs da América Latina e Leste Asiático nos anos 80 de acordo com critérios de natureza qualitativa, tais como : nível da sistema educacional, estratégias de gestão tecnológica (importação, transferência, etc.), relação ciência/tecnologia, papel do investimento estrangeiro e infraestrutura de telecomunicações.
  • A terceira compara dois sistemas específicos: o brasileiro e o sul coreano. Nesta tabela compara-se os níveis educacionais, a proporção de engenheiros na população, a proporção de investimento em P&D oriunda do PNB, a robotização da indústria e indicadores de caráter quantitativo como o número de patentes registradas, equipamentos de telecomunicações, entre outros.

Por fim, o autor aborda a problemática da globalização e o papel das firmas multinacionais (Multi-National Corporation – MNC) e transnacionais (Trans-National Corporation – TNC), confrontando sua tese com aquelas contidas nos estudos de Ohmae (1990) e Porter (1990).

c) Resultados

A primeira abordagem, como visto anteriormente, baseia-se na análise de Friedrich List, através da qual Freeman concebe a inovação como o resultado de uma acumulação de conhecimento marcada por um contexto institucional e geopolítico específico: a luta alemã pelo desenvolvimento tardio em concorrência à supremacia inglesa. A História é apresentada como um tipo de capital intelectual que deve ser habilmente usado para fins evolucionistas e de desenvolvimento econômico. O autor demonstra a interdependência do investimento tangível e intangível, ou, em outras palavras, do capital humano e físico. Assim, a emergência da Alemanha como novo poder mundial seria resultador da soma de diferentes fatores, não são somente de natureza econômica mas também política, social e cultural.

Freeman analisa a relação entre importação de tecnologia estrangeira e desenvolvimento técnico local,  defendendo que não basta  aquirir uma tecnologia mas que seria igualmente fundamental aprimorá-la. Para tanto, são necessárias  instituições (exemplo do Gewerbe Institut alemão) que permitam o “reverse engineering”e configurem-se como formadoras de mão-de-obra adequadas ao uso destas tecnologias. Este processo, segundo o autor, fez da Alemanha centro de atração da mão-de-obra estrangeira (inclusive inglesa) em busca de formação, tornando as firmas nacionais detentoras de um  “tacit knowledge”. Portanto, o papel do Estado neste caso têm importância primordial no estabelecimento da organização do conhecimento e sua difusão formal ou informal.

Freeman conclui que o estabelecimento do sistema industrial Alemão, em meados do século XIX, permitiu a superioridade produtiva do país que se perpetua atualmente na Europa. Para corroborar sua afirmação, o autor destaca o caso inglês, país que considera desprovido de uma política efetiva que suporte a indústria a longo prazo, impedindo o “catch-up” com a Alemanha. A comparação que estabelece com os EUA difere devido aos papéis desempenhados, segundo o autor, pelo meio ambiante (recursos naturais, energia, etc), História (imigração) e diferenças estruturais relativas ao financiamento da economia (estatal, no caso da Alemanha, e estrangeiro, no caso dos EUA).

Freeman constata como a adoção de novas formas organizacionais permitiu a internalização da P&D no seio da firmas industriais e a emergência de novos sujeitos: as firmas multinacionais e transnacionais.

O autor aborda a problemática da internalização da P&D (in-house Research and Development) através da introdução do conceito de inovação institucional, sublinhando o papel das instituições não apenas como uma força de inércia mas também como motor da inovação econômica que permite o desenvolvimento das capacitações inovacionais. A inovação institucional instaurou-se na indústria química alemã, sendo posteriormente normatizada, profissionalizada e institucionalizada em outras grandes firmas industriais graças à intensificação das relações entre o Estado, laboratórios de pesquisa privados e Universidades. No entanto, o NSI permanecia abordado de maneira contida nos anos 1970, época em que se enfatizava o sistema formal da P&D e educação técnica e negligenciava-se o retorno mercadológico (“feedback loops”). Apesar desta limitação, a concepção de inovação muda, distinguindo a inovação radical da incremental. O crescimento e a mudança técnica passam a depender mais de uma difusão lenta, pelo processo de aprimoramento tecnológico -inovação incremental- e menos de um processo súbito e sem precedentes – inovação radical

Na comparação de Freeman entre os NSIs dos anos 70-80, a P&D perde destaque na análise da inovação. A característica incremental da inovação frisa o destaque da organização da produção e do trabalho. O aprimoramento dos produtos gera a necessidade de interação entre o mercado e as firmas e entre as próprias firmas  (subcontratadas, fornecedores etc.). A “inter-linkage”, ou interligação das firmas, enfatiza o aspecto não linear mas sistêmico do processo de inovação, determinante para a taxa de difusão e ganhos em produtividade. No caso da inovação radical, a P&D parece mais relevante.

Uma primeira comparação do autor entre o Japão e a União Soviética nos anos 80 enfatiza a importância da “inter-linkage”. No Japão, o setor da tecnologia eletrônica beneficiava-se da integração do Estado com o tecido industrial e as Universidades, enquanto na União Soviética ocorreu a separação das atividades de pesquisa por organização (design, gestão das importação de tecnologias, etc) e seus respectivos setores. No contexto soviético, a politica industrial era direcionada, principalmente, aos setores militares e espaciais. Embora ambos os países disponibilizassem sistemas educacionais de ponta e possuíssem objetivos e perspectivas econômicas bem definidos, a dinâmica histórica  favoreceu o caso japonês.

A mesma conclusão aplica-se, em termos contrários, à comparação entre a América Latina e o Leste Asiático. Ambos dispunham de péssimas condições infraestruturais e baixos níveis educacionais, no entanto um pesado investimento no sistema educacional e infraestrutura de P&D fez com que a Coréia do Sul, segundo Freeman, desfrutasse grande aceleração de seu desenvolvimento nos anos 80.

A escolha de Freeman pela explicação das diferenças entre países baseada na configuração dos respectivos NSIs confronta-se com outra abordagem, de tradição mais ortodoxa na ciência econômica, conhecida como teoria neoclássica. O paradigma neoclássico tende a enfatizar o papel da globalização, na qual os atores principais no processo de inovação e de desenvolvimento seriam as MNCs e TNCs, em particular nos países em desenvolvimento. Freeman confronta a análise de Ohmae (1990) e Porter (1990) para demonstrar como a ‘globalização’ não atinge uma convergência geral, sequer obedece à um processo de normatização dentro de uma “inter-linked economy” mundial. Como relembra Freeman através de Porter, a História, a cultura, os valores, a estrutura sócio-econômica e as instituições de uma dada sociedade são fatores que, em escala nacional, contribuem no processo de inovação. Apesar da ascensão do papel das mídias, da ampliação do acesso à educação e da crescente importância das organizações internacionais, a ‘globalização’ caracteriza-se mais como uma ‘triadisação’ entre Europa, EUA, Japão e os países exportadores de petróleo. No caso da P&D, Freeman chama a atenção para o fato do NSI do país de origem das firmas multinacionais desempenhar papel determinante nos gastos de P&D destas firmas no exterior. Assim, o controle e a propriedade permanecem no país de origem e somente uma pequena proporção da P&D é investida no exterior, salvo algumas exceções como, por exemplo, remédios e eletrônicos.

Através do trabalho de Lundvall (1993), Freeman coloca a racionalidade limitada e a incerteza no seio do debate para chamar a atenção em relação à “path dependance”, posta pelo autor como fonte de variedade no desenvolvimento das várias economias mundiais. A estandardização torna-se então limitada e termina por confrontar a importância das instituições locais, a cultura de proximidade pessoal, as relações com os clientes, assim como a experiência e competência da mão-de-obra local – aspecto conhecido por “vantagens comparativas locais”.

As TNCs e MNCs têm posições centrais quanto à transferência de competência e equipamentos, mas  também fazem-se necessárias reformas institucionais para reforçar a capacitação tecnológica e a ligação entre as organizações e o processo de inovação. Ocorre um processo de destruição criativa no caso das inovações radicais, por quê se faz necessária uma restruturação organizacional e institucional. Estas reformas radicais têm consequências sociais e políticas, sobretudo no caso de uma NSI há muito estabelecida.

A noção de paradigma técnico-econômico como um processo de tentativas e erros, no qual é necessária forte presença das instituições, parece resumir o pensamento do autor acerca da apreensão do processo de inovação. Freeman também chama a atenção sobre o efeito “lock-in” num padrão de tecnologia, como por exemplo as consequências da monocultura na ecologia, e enfatiza o quão é necessário a flexilidade do sistema para a emergência de novas tecnologias e formas institucionais. A dificuldade seria então de caráter político: uma politica pública a favor da difusão de uma dada tecnologia deve permitir tanto a emergência  de nova tecnologia quanto o investimento ou a transferência de tecnologia entre MNCs e TNCs.

Ao descrever a interação entre “upper-region” e “nether-region” (conceitos próprios e inovadores),  Freeman sublinha, em especial a partir deste último conceito, a importância da infraestrutura local, especificidade do meio ambiente social, cultural, natural e relações de confiança. Enfim, o autor relaciona o fenômeno do aumento da vulnerabilidade das economias nacionais à choques externos , entre outros fatores, às políticas de liberalização e desenvolvimento das tecnologias de informática e telecomunicações.

d) Limitações

  • Numa abordagem mais antropológica, ou epistemológica, a concepção de inovação poderia ser questionada. O artigo de Freeman subestima as consequências práticas das mudanças institucionais que visam o  desenvolvimento em geral e a inovação em particular. Desta maneira, a defesa de uma reforma estrutural promotora da flexibilização e do desenvolvimento da inovação numa dada economia nacional afeta, inevitavelmente, a vida social e o funcionamento da sociedade como um todo, promovendo a destruição criativa no entanto estas consequências diretas não aparecem na análise do autor. A organização da “sociedade de mercado”, de acordo com Karl Polanyi (1), não se limita à expansão do mercado na esfera econômica mas, para além deste aspecto, afeta todas as partes da sociedade. As relações econômicas encontram-se, de certa forma, isoladas na análise de Freeman e portanto desembutidas, autônomas e desconectadas das relações sociais – que tendem à ser substituídas por relações unicamente econômicas.
  • Uma outra objeção relaciona-se à análise de Freeman sobre o desenvolvimento da Coréia do Sul comparado ao caso Brasileiro. O artigo do Chang & Evans (2005) (2), aborda o estabelecimento e a queda do “developmental state” na Coréia do Sul e demonstra como o modelo neoliberal adotado pelo país contribuiu em larga escala na profunda crise econômica de 1997. Portanto, devido a ausência desta ressalva ao modelo econômico neoliberal na comparação de Freeman, pode-se afirmar que a escolha destes países em específico não foi bem sucedida.

 II. Contribuições

Considero interessante e pertinente a abordagem histórica e institucional do processo de inovação. Apesar de não abordá-la diretamente, Freeman questiona a mudança das instituições pelo viés da inovação institucional, bem como seu lugar e importância na economia e suas implicações na trajetória do desenvolvimento. Pode-se afirmar que o conceito de trajetória é fundamental por quê abre espaço para a decisão politica e não impõe uma suposta lei “natural” e econômica. Assim, a internacionalização das economias não é tida como um mal necessário nem como uma solução milagrosa, mas sobretudo uma consequência política que registra-se numa evolução histórica do capitalismo.

O artigo de Freeman constitui, sem dúvida, etapa essencial no conhecimento técnico-científico. O autor inglês é, com efeito, o fundador da noção moderna de “Sistema Nacional de Inovação”, responsável por transformar a visão acerca da inovação e do desenvolvimento na análise econômica. A integração do papel das instituições e a ideia de inovação institucional pôs fim a linearidade e abordagem estática da inovação. A “globalização” e o papel das firmas multinacionais servem para enfatizar o lado nacional da problemática.

III. Implicações no Brasil ? Nova problemática

As implicações brasileiras relativas à questão abordada são ainda difíceis para minha apreensão, dada minha condição de estrangeiro recém-chegado. No entanto, acredito que esta visão ‘externa’ poderá me fornecer, futuramente, um olhar diferente e interessante. Acredito que a problemática do desenvolvimento necessita de mais atuais e profundas reflexões e, em certo sentido, a direção da análise de Freeman têm muito a contribuir. O Brasil é, segundo categorias tradicionais, um país “em desenvolvimento” que busca um catchup em relação aos países desenvolvidos. Mas quais os impasses que este modelo de desenvolvimento podem impor? A discussão acerca da crise ecológica assume, cada vez mais, caráter universalista questionando os modos de vida, consumo e produção antes tidos como referência absoluta e inquestionável. A recente e ainda atual crise econômica também expôs os efeitos de uma corrida pela acumulação do capital sem regulação, conduzindo as economias à um impasse que coloca em xeque suas realidades materiais.

O papel da inovação neste sistema é central: ao mesmo tempo em que encarna a acumulação do capital também intermeia o desenvolvimento tecnológico. Assim, como demonstrou Freeman, o direcionamento dado à inovação é primordial. As mudanças institucionais que acompanham as inovações têm consequências sociais por vezes dramáticas, como por exemplo durante a Revolução Industrial inglesa.

O questionamento que se coloca: existiria um tipo de inovação de caráter ‘social’? E quais seriam as aplicações no Brasil? Seria o capitalismo realmente capaz de apreender a noção de responsabilidade social? Ou seria possível incluir a inovação em uma forma organizacional exterior ao modo de produção capitalista? Em outro termos, poderiam as empresas cooperativas ou aquilo que se conhece por “economia social e solidária” encontrar uma maneira alternativa de desenvolvimento? O caso das cooperativas financeiras serve como bom exemplo para refletir sob a questão, pois é surpreendente constatar a proporção de grandes cooperativas que foram cúmplices e atuantes no sistema desregularizado das subprimes, o qual  terminou por configurar a atual crise econômica.


(1) Polanyi K., [1944] 1983, La Grande Transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps (préface de L. Dumont), Gallimard, Paris.

(2) Chang H.-J. et Evans P., 2005, « The role of institutions in economic change », em G. Dymski e S. Da Paula, Reimagining Growth, Londres, Zed Press.

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